Os futuros governantes terão o desafio de limitar o avanço do gasto à inflação do ano anterior, mas só poderão mexer em algumas contas. No Orçamento de 2017, o governo tem R$ 1,3 trilhão em gastos primários (sem contar os juros da dívida) aprovados. Deste total, 83,4% são despesas que o governo não pode cortar.

Neste grupo estão os gastos com a Previdência, que consomem mais de 40% do total do Orçamento. Sobram apenas 16,7% que o governo pode mexer (as chamadas despesas discricionárias). Com isso, a margem para decidir onde cortar gastos é limitada.

A economista-chefe da XP Investimentos, Zeina Latif, compara a PEC 241 a uma cinta que mede a circunferência de alguém com obesidade e se limita a fazer o diagnóstico e impor um regime.

Para o especialista em contas públicas Maxwell Ladir Vieira, o espaço para deslocar as despesas discricionárias (que podem ser cortadas) é muito pequeno, com ou sem uma reforma da Previdência. Esses gastos incluem investimentos em áreas como infraestrutura, pesquisa, ciência e tecnologia. O restante das despesas, como a folha de servidores e abono salarial, é congelado.

“A margem de remanejamento é muito reduzida. Por enquanto, Saúde e Educação têm um limite mínimo de gastos que não pode ser mexido, então sobrariam áreas menores para cortar, como investimentos em pesquisas, segurança pública e meio ambiente”, afirma Vieira.

Pelas regras da PEC, saúde e educação só terão que obedecer à regra de teto de gastos a partir de 2018. O Conselho Nacional de Saúde calcula em mais de R$ 400 bilhões as perdas para a saúde nos próximos 20 anos com a PEC. Na educação, cerca de um terço dos recursos precisarão ser cortados para respeitar o teto a partir de 2018, estima um estudo técnico da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados.

A equipe econômica argumenta que a PEC fixa apenas um piso mínimo e que nada impede que o Orçamento para Educação e Saúde suba acima da inflação, desde que se respeite o teto global. Ou seja, se o governo gastar menos em outras áreas, poderá aumentar os recursos para essas áreas.

Para os defensores da PEC, um dos pontos positivos da proposta é justamente a reavaliação de prioridades e do tamanho do Estado. “Dá para fazer mais com o mesmo dinheiro. O problema é muito mais de gestão”, diz Simão Davi Silber, professor da FEA/USP.

Já para os críticos, a PEC ameaça políticas sociais. “Se aprovada e de fato implementada, levará a uma redução de bens e serviços públicos por habitante, o que seria desastroso”, afirma Ricardo Summa, professor do Instituto de Economia da UFRJ.

Aefetividade da PEC para controlar as contas públicas está condicionada a medidas complementares de ajuste fiscal, especialmente, à aprovação da reforma da Previdência. Nesse aspecto, há um consenso entre os críticos e defensores da proposta.

O pagamento de aposentadorias e outros benefícios do INSS não pode sofrer cortes e abocanha mais de 40% dos gastos primários (sem contar os juros da dívida). Estes gastos obrigatórios crescem conforme a população envelhece e mais pessoas se aposentam, mesmo que as contribuições não arrecadem na mesma proporção.

Em 10 anos, os gastos do sistema passaram de R$ 146 bilhões para R$ 436 bilhões até 2015, um aumento de quase 200%, segundo dados da Previdência Social. Essas despesas subiram 4,3% acima da inflação entre 2011 e 2015. Até 2037, os gastos com aposentadoria e pensões vão chegar a R$ 2,6 trilhões, apontam as projeções do próprio governo que consideram as regras atuais da Previdência Social.

Outros gastos sociais cresceram mais que a Previdência nos últimos anos, mas eles têm pesos menores no Orçamento não geram a mesma pressão sobre as contas públicas. Um exemplo é o Bolsa Família, que nos últimos quatro anos teve despesas 7,1% acima da inflação, mas representa apenas 2,3% dos gastos primários do governo.

O governo tem pouca margem para evitar um estouro do teto de gastos caso as despesas com a Previdência continuem a subir acima da inflação. Especialistas ouvidos pelo G1consideram que as áreas que não obedecem um limite mínimo seriam as mais sacrificadas para compensar um descontrole puxado pelos gastos do INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social).

Pelos cálculos da Sociedade Brasileira de Economia e Política (SEP), formada por professores universitários, os gastos não obrigatórios teriam de encolher pela metade em 10 anos em termos de proporção ao PIB para que a regra do teto seja cumprida. Estão nessa conta, por exemplo, benefícios sociais, gastos com ciência e tecnologia, recursos para as forças armadas e investimentos em infraestrutura. Atualmente esses gastos representam 8% do PIB, número que precisaria cair para 4%, segundo a projeção da SEP.

Até 2036, a SEP estima que o gasto público total poderá retroceder a 12% do PIB até 2036. No estudo “Austeridade e Retrocesso”, os economistas da entidade projetam que a PEC pode fazer com que os gastos com Saúde e Educação caiam dos atuais 4% do PIB para algo próximo de 3% do PIB em 10 anos, ao passo que as despesas com Previdência subiriam dos atuais 7,4% do PIB para 8,6% do PIB.

O governo defende que uma reforma da Previdência é fundamental para o ajuste das contas públicas, junto da aprovação da PEC do teto de gastos. A equipe econômica está elaborando uma proposta para enviar ao Congresso.

O governo quer estabelecer uma idade mínima de aposentadoria para homens e mulheres, de 65 anos, entre outras alterações. A previsão é que a proposta seja apresentada ao Congresso Nacional ainda este ano.

Mesmo que o governo consiga o aval do Legislativo para mudar a regra da Previdência, a reforma não aliviaria as contas públicas no curto prazo, estimam especialistas. “Ela só teria efeito significativo depois de 10 anos”, diz o professor de economia e especialista em contas públicas Alcides Leite.

O governo federal estima que o déficit previdenciário continuará crescendo e atingirá, no ano que vem, R$ 181,2 bilhões, ou 2,7% do PIB. Em 2015, o rombo do sistema foi de R$ 85,8 bilhões.

Opresidente Michel Temer já admitiu que a PEC poderá ser revisada daqui a 4 ou 5 anos para não engessar a administração federal, desde que a economia brasileira se recupere. Isso exigiria, entretanto, a aprovação de outra Proposta de Emenda à Constituição (PEC) mais à frente.

Para o professor Simão Silber, da FEA/USP, o mais adequado seria prever desde já um instrumento de flexibilização e que o teto fosse aplicado somente nas despesas correntes. “O grande ajuste teria que abrir espaço para investimentos”, afirma.

O que pode aumentar essa margem de manobra é a ampliação de 20% para 30% do limite que pode ser transferido da arrecadação com impostos e contribuições sociais de uma área para outra, pela chamada Desvinculação de Receitas da União (DRU).

Por exemplo, se a Seguridade Social arrecadar R$ 2 trilhões em 2017 e tiver superávit (receita maior que as despesas), o governo poderia destinar 30% destes recursos para uma outra área que tenha estourado o teto de gastos.

A ampliação da DRU foi aprovada pelo Senado em agosto, que estendeu para até 2023 a permissão para a União usar livremente esses recursos nas áreas que desejar. Pelo texto, a medida poderá ser aplicada de forma retroativa desde 1º de janeiro deste ano.

Para os defensores da proposta, o gasto público chegou a um patamar insustentável e seu crescimento precisa ser limitado. A PEC é fundamental para o Brasil recuperar a credibilidade entre os investidores e voltar a crescer.

Crescimento do gasto público é insustentável. Desde 1991 as despesas do governo crescem a taxas superiores à média do PIB. A partir de 2014, as contas do governo passaram a registrar rombos recordes, ou seja, despesas maiores do que receitas. A PEC coloca uma trava para a expansão do gasto público, que não poderá crescer acima da inflação do ano anterior. Isso fará com que, aos poucos, a dívida pública caia e traga sustentabilidade financeira ao país.

Teto é essencial para a recuperação da economia. A PEC é vista por investidores e pelo mercado como a 1ª medida econômica efetiva por parte do governo de Michel Temer. A PEC sinalizará um compromisso de longo prazo de controle das contas públicas, o que contribuirá para o aumento da confiança de empresas e consumidores. Essa melhora na confiança é essencial para a retomada do investimento privado e o consumo das famílias. O aumento do consumo e do investimento poderá fazer o Brasil voltar a crescer.

É uma solução de longo prazo. A proposta traz uma solução de longo prazo para o déficit fiscal do país. A validade é de 20 anos e ela só poderá ser revisada uma vez por mandato presidencial. É uma espécie de “proteção” das contas públicas do país dos futuros governantes.

Abre espaço para reduzir o juro no Brasil. O endividamento do governo dificulta uma maior redução da taxa básica de juros brasileira, a Selic, hoje em 14% ao ano, uma das maiores do mundo. Quanto maior o déficit fiscal, mais arriscado é emprestar dinheiro para o país e mais caro ficam os juros para rolar a dívida pública. Com as contas sob controle, o país poderá manter um juro menor. A Selic é referência para as taxas de juros cobradas em linhas de crédito ao consumidor e a empresas.

Proposta vai melhorar a gestão fiscal. Com um limite para gastar, os governantes terão de pensar melhor onde colocar o dinheiro público. Isso trará um aumento da eficiência do gasto público e forçará uma definição de prioridades para o País.

Não impede gastos com saúde e educação acima da inflação Pelas regras da PEC, saúde e educação só terão que obedecer à regra de teto de gastos a partir de 2018, portanto deverão ter uma base para o teto superior. Nos anos seguintes, o governo ressalta ainda que os investimentos nessas áreas poderão crescer acima da inflação. Para o governo, o que vale é o teto total. Ou seja, se o governo gastar menos em outras áreas, poderá aumentar os recursos para saúde e educação.

Reduz a pressão para aumento de impostos. Se a PEC não for aprovada, o governo terá de usar outras alternativas para equilibrar as contas públicas, como o aumento de impostos. Hoje a carga tributária no país já é elevada e chega a um terço do PIB. O governo defende que a PEC é um remédio “menos amargo”.

Fixa punições em caso de descumprimento. A lei prevê punições caso alguns dos 3 Poderes da União ou órgãos a eles vinculados descumpram o limite de crescimento de gastos. Ele ficará impedido de reajustar salários e contratar pessoal, por exemplo.

Para os críticos, a PEC vai prejudicar os mais pobres e estrangular os gastos sociais. A proposta reduzirá o peso do Estado na economia, sem o aval das urnas.

Falso diagnóstico do problema fiscal. Alguns economistas consideram que a PEC traça um falso diagnóstico do rombo das contas públicas. Para eles, o problema está relacionado à forte queda da arrecadação e ao aumento do gasto com a dívida. As principais causas para o crescimento do endividamento seriam os gastos com pagamento de juros, as renúncias fiscais e a política de acúmulo de ativos (reservas internacionais e créditos junto ao BNDES) com remuneração menor que as taxas de mercado.

Estrangulamento de gastos em saúde e educação. Os críticos alertam que como o ritmo de algumas despesas obrigatórias tendem a continuar a crescer – como os gastos com Previdência. O congelamento global de aumento nos gastos provocaria necessariamente o estrangulamento de outras áreas, como saúde e educação.

Regra não considera mudanças demográficas e crescimento do PIB. O teto não considera o crescimento e envelhecimento da população na regra que corrige os gastos públicos, nem o crescimento do PIB. A mudança desses indicadores pode trazer novas necessidades de investimento em serviços públicos. Para os economistas, a PEC colocaria em risco políticas sociais.

Prazo de duração muito longo e sem flexibilização. O prazo de vigência do teto, de 20 anos, é considerado longo demais. Para os críticos, é difícil prever as necessidades futuras do país. Não há flexibilidade para ajustar as contas públicas e mudar a regra no futuro.

Projeto de estado mínimo não referendado nas urnas. Na prática, a PEC reduzirá o peso do Estado na economia, ao não permitir um aumento do gasto público quando há crescimento econômico. Para os críticos, a PEC impõe um projeto de Estado mínimo ao país, que não foi referendado nas urnas. O presidente Michel Temer não foi eleito, mas empossado após um processo de impeachment.

Dificulta o investimento público e pode prolongar a crise. A PEC vai estrangular os gastos públicos e reduzir a capacidade de investimento do Estado. Isso pode tornar ainda mais lenta a retomada do crescimento econômico. Para os críticos, deveria ser retirado da regra do teto os gastos com investimentos públicos, que trazem retornos sociais e garantem estímulo à economia.

Modelo não é aplicado em outros países. Embora vários países tenham aprovado regras para definir o crescimento de despesas, não se tem conhecimento de modelo semelhante aplicado no exterior. Na União Europeia, o limite para o gasto público está associado à taxa de crescimento de longo prazo do PIB e não à inflação. Como não há referências no exterior, há incertezas dos efeitos dessa medida na economia e até mesmo de sua viabilidade.

Existem alternativas melhores e menos dolorosas. Uma alternativa ao corte de gastos é aumentar a arrecadação. Um dos caminhos sugeridos é fazer uma reforma tributária e aumentar a carga de impostos cobradas dos mais ricos. Outra sugestão para aumentar a arrecadação e equilibrar as contas está a retomada da tributação de imposto de renda dos dividendos distribuídos a acionistas.

ACâmara dos Deputados aprovou a PEC 241 em votação em primeiro turno. A proposta final será submetida a uma segunda votação na Câmera e seguirá para o Senado antes de entrar em vigor. Veja os principais pontos que estão no texto que foi aprovado pela Câmara.

1 – Em que consiste a PEC do teto de gastos? A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) muda alguns dispositivos da Constituição de 1988 para criar o chamado “Novo Regime Fiscal”. Esse regime prevê que as despesas públicas não poderão crescer acima da inflação oficial do ano anterior. Ou seja, se a inflação deste ano for de 8%, este será o teto de crescimento da soma de todos os gastos federais no ano seguinte. A PEC prevê que o teto valerá pelos próximos 20 anos.

2 – O que falta para a PEC 241 ser aprovada? O projeto foi aprovado em 1º turno pela Câmara e ainda terá de passar por um 2º turno no plenário da Casa. A votação está prevista para esta semana. Também são necessários pelo menos 308 votos dos 513 deputados. Se aprovado em segundo turno, o texto seguirá para análise do Senado.

3 – Esta regra poderá ser mudada? Somente a partir do décimo ano da PEC 241, o Presidente da República que estiver no poder poderá enviar um projeto de lei para mudar a forma de correção do teto. Ele não poderá editar medidas provisórias. O presidente Michel Temer afirmou a PEC poderá ser revista daqui a quatro ou cinco anos para não engessar a administração federal, se a economia brasileira se recuperar neste período.

4 – A regra será igual para gastos com Saúde e Educação? A correção dos limites pela inflação medida pelo IPCA do ano anterior só valerá para as despesas com Saúde e Educação a partir de 2018.

5 – O governo poderá abrir créditos suplementares? Não. O governo será proibido de abrir crédito suplementar ou especial que amplie o limite das despesas públicas. Essa modalidade era usada para reforçar o Orçamento e costumava ser autorizada por lei ou decreto do Executivo.

6 – Há gastos que não precisam obedecer o teto? Sim, em cinco casos: 1. Transferências constitucionais, como o repasse de recursos da exploração de petróleo a estados e municípios; o repasse de impostos arrecadados pela União a municípios, estados e fundos; cotas do salário-educação a estados e municípios; despesas com a polícia civil, militar e o corpo de bombeiros. 2. Créditos extraordinários somente em casos imprevisíveis e urgentes, como guerra, comoção interna ou calamidade pública. 3. Despesas com eleições pela justiça eleitoral. 4. Outras transferências obrigatórias por lei que em função de receitas vinculadas. 5. Despesas com aumento de capital de estatais não dependentes.

7 – Quais órgãos estão sujeitos a este teto? Os três Poderes da União (Executivo, Judiciário e Legislativo) terão limites individualizados de gastos. Órgãos federais com autonomia administrativa e financeira também deverão cumprir este limite. Isso inclui, por exemplo, o Tribunal de Contas da União (TCU), o Ministério Público da União (MPU), a Defensoria Pública da União, fundos, fundações e estatais.

8 – O que são os limites individualizados? É o teto estabelecido para cada um dos três Poderes. Será possível compensar um possível “estouro” do teto entre órgãos do mesmo Poder. Por exemplo, se um tribunal ultrapassar o limite de gastos em um ano, outro órgão do Judiciário que estiver com sobra poderá ceder sua parte, desde que o total dos gastos não ultrapasse o teto do Judiciário. Um tribunal não poderá compensar esse limite com um órgão do Legislativo, por exemplo, pois eles fazem parte de Poderes diferentes.

9 – Os órgãos municipais e estaduais estão sujeitos a este limite? Não. O governo pretende enviar uma proposta que limite o crescimento dos gastos de estados e municípios semelhante à PEC 241, válida apenas para a União. Esta seria a contrapartida exigida pelo governo federal à renegociação (“perdão”) das dívidas dos estados e municípios.

10 – Quais as punições caso o órgão ou Poder descumpra o teto? Caso o limite não seja respeitado, a PEC prevê que o Poder ou órgão responsável ficará proibido a partir do ano seguinte a: 1) Dar aumentos e reajustes salariais a servidores públicos. 2 )Criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa. 3)Mudar a estrutura de carreira que implique aumento de despesa. 4) Contratar pessoal, exceto para reposição de vagas. 5) Abrir concursos públicos. 6) Criar ou aumentar auxílios, vantagens, bônus e abonos para servidores.7) Criar despesas obrigatórias. 8) Reajustar despesas obrigatórias acima da inflação.